Analiza Evoluțiilor în Materie de Ajutoare Fiscale și Selectivitate Regională în Cadrul Tendințelor Actuale ale Controlului Ajutoarelor de Stat

Introducere

Caracterul fiscal al unei măsuri de stat nu este suficient pentru a fi pus sub incidenţa articolului 87(1) al Tratatului: acest lucru este menţionat şi de Curtea de Justiţie la începutul anilor 1970, în special în celebrul „caz al comisiei italiene”. Nu rămâne decât ca aplicarea dreptului ajutoarelor de stat în sectorul fiscal să rezolve anumite probleme, atât în plan teoretic cât şi practic. O singură cifră privind volumul ajutoarele fiscale explică importanţa pe care o au aceste probleme: levierul fiscal a fost utilizat pentru aproximativ 43% din volumul global al ajutoarelor acordate industriei şi sectorului serviciilor în UE, în perioada 2005-2007. Abundenţa si varietatea intervenţiilor publice sub forma ajutoarelor fiscale au făcut din acest tip de măsura obiectul regulilor interpretative specifice şi unei atenţii crescute din partea instituţiilor comunitare.

Elementul cel mai controversat în aprecierea juridică a măsurilor fiscale, la sfârşitul recunoaşterii lor ca ajutoare de stat conform art. 87(1) CE, este cel al selectivităţii (ajutoare „ce favorizează anumite firme sau anumite producţii”), ceea ce înseamnă că de avantajul dat de măsura de stat ar trebui să se bucure un grup mai mult sau mai puţin restrâns de firme, cu un efect intrinsec de discriminare vis-a-vis de alţi actori economici. Recent, judecătorii comunitari au reformat abordarea originală a Comisiei Europene în materie de selectivitate a măsurilor fiscale dar mai ales a selectivităţii regionale, oferind statelor membre posibilitatea invocării autonomiei regionale ca scut împotriva aplicării art. 87(1). Prezentul raport este consacrat studierii acestui aspect specific al problemei selectivităţii măsurilor fiscale, eliminând astfel în mod voluntar subiectul „selectivităţii materiale”.

Calificarea ca măsuri de ajutor fiscal ce rezultă din autoritatea fiscală a entităţilor fiscale, anterior necontestate, brusc este pusă sub semnul întrebării. Pentru judecătorii comunitari, organizarea internă a statelor membre - în cazul atribuirii competenţelor fiscale - este susceptibilă să influenţeze aplicarea legii ajutorului de stat, în special prin determinarea cadrului de referinţă pe baza căruia selectivitatea unei măsuri ar trebui apreciată. Aceste evoluţii, care merită o încercare de clarificare dincolo de informaţiile conţinute în jurisprudenţă, se pot încadra într-o tendinţă mai largă în curs de dezvoltare din jurisprudenţa în materie de ajutoare de stat, care înseamnă o apreciere mai bună a responsabilităţilor statelor membre, pe baza contextului politic şi instituţional al fiecărei acţiuni şi modalităţilor concrete de exercitare a puterii publice. Este o abordare care are mai multe condiţii chei ale existenţei unui ajutor: selectivitate, imputabilitatea statului si utilizarea resurselor de stat.

În acest context, vom aborda în primul rând, problema legată de aplicarea disciplinei ajutoarelor fiscale în domeniul fiscalităţii (secţiunea 1), vom examina apoi aplicarea acestei discipline asupra măsurilor fiscale ce rezultă din puterea de impozitare a entităţilor fiscale (secţiunea 2). Vom analiza, de asemenea, cum condiţia legată de selectivitatea regională a unei măsuri de stat a evoluat în jurisprudenţa judecătorilor comunitari, îndepărtându-se de abordarea iniţială a Comisiei Europene (secţiunea 3). În sfârşit, vom observa la ce punct această evoluţie, departe de a fi o mişcare izolată, pare să facă parte dintr-un proces evolutiv mult mai general decât condiţiile noţiunii ajutorului de stat (secţiunea 4). Vom sfârşi analiza prin câteva comentarii în ceea ce priveşte o astfel de evoluţie.

SECŢIUNEA 1

AJUTOARELE DE STAT ÎN SECTORUL FISCAL

Pentru a înţelege mai bine logica şi implicaţiile jurisprudenţei recente în materie de ajutoare fiscale, în special a jurisprudenţei relative la selectivitatea fiscală pe care ne-am propus să o analizăm, este esenţial să avem o viziune de ansamblu asupra problemelor pe care le ridică, în domeniul fiscal, aplicarea dispoziţiilor asupra ajutoarelor de stat. În primul rând, vom ilustra motivele care justifică atenţia particulară acordată măsurilor fiscale în aplicarea disciplinei ajutoarelor de stat (sub-sectiunea 1). În al doilea rând vom aborda (într-o manieră succintă) aspectele cele mai problematice impuse de aplicarea art. 87 al Tratatului CE asupra acestor forme de intervenţii publice (sub-sectiunea 2).