Managementul Financiar în Instituțiile Publice

1. INSTITUŢIILE PUBLICE

1.1. Definirea instituţiilor publice

O primă modalitate de definire a instituţiilor publice o prezintă Legea privind finanţele publice nr. 500/2002 potrivit căreia "instituţii publice" reprezintă denumirea generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare al acestora.

Instituţiile publice în sensul Legii 189/1998 privind finanţele publice locale cuprind autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, instituţiile publice şi serviciile publice de interes local, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.

O altă modalitate de a defini instituţiile publice este aceea legată de caracteristicile bunurilor produse de către acestea şi modul de verificare sau, altfel spus, de modul de distribuire a acestora către beneficiari.

Din acest punct de vedere, se poate spune că instituţiile publice produc bunuri publice care se distribuie, de regulă, în mod gratuit, urmărind satisfacerea la un nivel maxim posibil a cerinţelor consumatorilor, sau la preţuri accesibile consumatorilor. Producerea de bunuri publice este, de regulă, obiectul de activitate al unei instituţii publice. De aceea, fiind legate, din punct de vedere financiar, de bugetul public, instituţiile publice sunt organizate după principiul "non profit".

Există şi excepţia potrivit căreia o instituţie este publică, în funcţie de caracteristicile prestaţiilor acesteia, adresându-se publicului larg. Delimitarea unor asemenea instituţii nu ţine seama în primul rând de caracteristicile finanţării, de dependenţa lor de bugetul statului, ele putând fi chiar private sau să funcţioneze după principiile finanţelor private.

1.2. Clasificarea instituţiilor publice

Instituţiile publice pot fi clasificate după mai multe criterii, astfel:

I. După importanţa activităţii, instituţiile publice pot fi grupate în :

a) Instituţiile administraţiei publice centrale ce cuprind: Parlamentul, Preşedenţia României, Guvernul, ministerele şi celelalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei publice şi instituţiile din subordinea lor directă.

b) Instituţii ale administraţiei publice locale ce cuprind: consiliile comunale, orăşeneşti, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive.

II. După statutul juridic, instituţiile publice se clasifică în:

a) Instituţii publice cu personalitate juridică, unităţi ai căror

conducători au calitate de ordonatori de credite. Aceste instituţii au patrimoniu propriu, cont curent deschis la trezorerie, buget propriu de venituri şi cheltuieli, întreţin relaţii cu terţii, conduc contabilitate proprie.

b) Instituţii publice fără personalitate juridică, unităţi ai căror conducători nu au calitate de ordonatori de credite. Sunt instituţii care funcţionează ca entităţi dinstincte în subordinea sau pe lângă instituţii cu personalitate juridică, nu au cont curent la trezorerie şi nu conduc contabilitate proprie (grădiniţe, şcoli generale, dispensare medicale etc.)

III. După nivelul ierarhic, instituţiile publice se grupează în:

a) Instituţii publice superioare reprezintă unităţile ai căror conducători au calitate de ordonatori principali de credite (miniştrii şi conducătorii celorlalte organe centrale de stat) care primesc mijloacele băneşti direct de la bugetul de stat şi repartizează credite bugetare aprobate unităţilor ierarhic inferioare.

b) Instituţii publice subordonate reprezintă unităţile ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari şi terţiari de credite şi primesc prin repartizare de la instituţiile ierarhic superioare mijloacele bugetare pentru acoperirea nevoilor proprii.

IV. După regimul de finanţare, instituţiile publice pot fi :

a) Instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărior sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetele locale, după caz .

Creditele bugetare ale acestor instituţii publice şi a celor din subordine sunt stabilite de ordonatorul de credite ierarhic superior şi de comun acord cu Ministerul Finanţelor Publice în corpul ordonatorilor principali de credite.

La partea de venituri întâlnim "alocaţii de la bugetul X", iar la cheltuieli sumele alocate sunt defalcate după criteriul economic al clasificaţiei bugetare. În cazul în care aceste instituţii încasează venituri, acestea vor fi virate integral la bugetul de la care sunt finanţate.

b) Instituţii publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate din bugetul de stat din bugetele fondurilor speciale, sau din bugetele locale.

Majoritatea instituţiilor publice se încadrează în această categorie. Subvenţiile primite (care apar la partea de venituri) vin în completarea veniturilor proprii obţinute din activităţile specifice desfăşurate. Ordonatorul de credite superior stabileşte cuantumul subvenţiei, dar nu şi destinaţia acesteia (cheltuieli materiale, cheltuieli de personal, etc.) Conducătorul instituţiei face defalcarea tuturor veniturilor (venituri proprii plus subvenţii) pe categorii de cheltuieli, urmând ca bugetul să fie vizat de ordonatorul superior.

c) Instituţii publice finanţate integral din venituri proprii (autofinanţate).

Sunt similare instituţiilor publice prezentate anterior, cu diferenţa că acestea nu beneficiază de nici o subvenţie de la ordonatorul superior de credite. Instituţia nu este autonomă câtă vreme este în subordinea unui ordonator de credite superior, iar bugetul propriu trebuie vizat de ordonatorul superior.

d) Instituţii publice finanţate din credite externe sau fonduri nerambursabile. Fondurile externe rambursabile sau nerambursabile de care beneficiază instituţiile publice din ţara noastră vin, cel mai adesea, în completarea alocaţiilor de la bugetul de stat şi a veniturilor proprii ale instituţiilor respective.

Din punct de vedere financiar, instituţiile publice se pot împărţii în două mari categorii:

1. ordonatori principali şi ordonatori secundari de credite care operează cu două categorii de resurse bugetare:

- resurse din şi pentru activitatea proprie;

- resurse din şi pentri funcţionarea ordonatorilor terţiari din structura lor de activitate;

2. ordonatori terţiari de credite care operează, de regulă, în principal, cu veniturile şi cheltuielile care li s-au aprobat.

Prin ordonator de credite se înţelege persoana fizică împuternicită să îndeplinească o funcţie de conducere într-un organ de stat, într-o instituţie investită de legiuitor cu dreptul de a dispune de creditele bugetare aprobate prin bugetul propriu de venituri şi cheltuieli al instituţiei respective. După drepturile şi atribuţiile pe care le au în procesul execuţiei bugetare, ordonatorii de credite bugetare se împart în trei categorii:

- ordonatori principali de credite;

- ordonatori secundari de credite;

- ordonatori terţiari de credite.

Ordonatorii principali, secundari şi terţiari au obligaţia de a angaja şi utiliza credite bugetare numai în limita prevederilor şi potrivit destinaţiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor prevederilor legale .

Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, ai bugetului asigurărilor de stat şi ai bugetelor fondurilor speciale sunt: conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. La Camera Deputaţilor şi la Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora.

În cazul bugetelor locale ordonatorii principali de credite sunt : preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al Municipiului Bucureşti, primarii, primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale.

Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea şi repartizarea creditelor bugetare înlocuitorilor lor de drept.

Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse în bugetele respective şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu.

Ordonatorii secundari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite care primesc credite atât pentru acoperirea cheltuielilor proprii, cât şi pentru repartizarea creditelor ordonatorilor terţiari aflaţi în subordine. Ordonatorii secundari de credite aprobă efectuarea de cheltuieli din creditele bugetare aprobate pentru unităţile pe care le conduc şi repartizează creditele bugetare aprobate unităţilor subordonate, ai căror conducători au calitatea de ordonatori terţiari.

Ordonatorii terţiari de credite sunt conducători ai instituţiilor publice împuterniciţi de către ordonatorii principali sau secundari (în funcţie de poziţia instituţiei în ierarhie) să folosescă creditele bugetare numai pentru nevoile proprii ale unităţilor pe care le conduc.