Sistemul cheltuielilor publice. evoluția cheltuielilor bugetului de stat în România în perioada 2002-2007

1. Sistemul cheltuielilor publice

1.1. Continutul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice reprezinta forma de manifestare a functiei de repartitie a finantelor publice in faza redistributiva. Prin aceasta, are loc o realocare a fondurilor banesti pe diverse destinatii, in functie de necesitatile sociale (nevoile colective) si in functie de politica financiara promovata de stat.

Cheltuielile publice exprima relatii economico-sociale in forma baneasca, ce se manifesta intre stat, pe de o parte si persoane fizice sau juridice, pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, in scopul indeplinirii functiilor sale.

Cheltuielile publice se finalizeaza in plati efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite cai, pentru achizitii de bunuri sau prestari de servicii necesare pentru indeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, actiuni socio-culturale, intretinerea armatei si a intregii activitati desfasurate in domeniul militar, actiuni economice.

Continutul economic al cheltuielilor publice se afla in stransa legatura cu efectul produs de acestea pe destinatiile lor. Astfel unele cheltuieli exprima un consum definitiv de produs intern brut, reprezentand valoarea platilor pe care le efectueaza institutiile publice in formele specifice ale cheltuielilor curente, iar alte cheltuieli publice exprima o avansare de produs intern brut, reprezentand participarea statului la finantarea formarii brute a capitalului atat in sfera productiei materiale, cat si in sfera productiei nemateriale.

Cheltuielile publice inglobeaza:

a) cheltuieli publice efectuate din fondurile constituite la nivelul bugetelor administratiilor publice centrale (bugetul de stat, bugetul asigurarilor de sanatate, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul fondului pentru ajutorul de somaj, bugetele institutiilor publice, si altele). La statele cu structura federala se cuprind si cheltuielile autoritatilor publice ale statelor, ale provinciilor si regiunilor membre ale federatiei;

b) cheltuielile efectuate din fondurile constituite in bugetele administratiilor publice locale, pe trepte ale acestora;

c) cheltuielile efectuate din intrarile anuale de credite externe;

d) cheltuielile efectuate din fonduri externe nerambursabile constituite la nivelul organismelor internationale si distribuite, pe programe, statelor beneficiare.

1.2. Clasificarea cheltuielilor bugetare

Necesitatea cunoasterii structurii cheltuielilor publice deriva din faptul ca aceasta ilustreaza modul in care sunt orientate resursele banesti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, militare, politice, etc. Totodata, analiza in dinamica a cheltuielilor publice trebuie efectuata atat pe total, cat si pe componente, delimitate pe baza diferitelor criterii (economice, functionale, administrative, politice, financiare). Asemenea criterii se folosesc de catre autoritatea finantelor publice din fiecare stat la elaborarea clasificatiilor indicatorilor bugetari pe baza carora se intocmeste si se executa bugetul.

a) Clasificatia administrativa - are la baza criteriul institutiilor prin care se efectueaza cheltuielile publice: ministere (departamente), unitati administrativ-teritoriale, etc. Gruparea cheltuielilor pe criterii administrative este utila deoarece alocatiile bugetare se stabilesc pe beneficiari: ministere si alte institutii centrale, judete, orase, comune, etc. Ea insa sufera prin faptul ca un minister, departament, judet sau oras reuneste cheltuieli cu destinatii variate si, in plus, structura ministerelor si, respectiv, subordonarea institutiilor publice se modifica periodic, ceea ce face necomparabile in timp cheltuielile publice.

Acest criteriu este folosit la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii de credite bugetare.

b) Clasificatia economica foloseste doua criterii de grupare: primul, comform caruia cheltuielile se impart in cheltuieli curente (de functionare) si cheltuieli de capital (cu caracter de investitii), iar al doilea, care imparte cheltuielile in cheltuieli cu bunuri si servicii si cheltuieli de transfer (de redistribuire).

Cheltuielile curente asigura intretinerea si buna functionare a institutiilor publice, finantarea satisfacerii actiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, lipsite de remuneratie or avand venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului (imprumuturi). Ele reprezinta un consum definitiv de produs intern brut si trebuie sa se reinnoiasca anual. In cea mai mare parte a lor, cheltuielile publice sunt cheltuieli curente. Cheltuielile curente cuprind cheltuieli privind plata de bunuri si servicii de catre institutiile publice (inclusiv drepturile de personal), plata dobanzilor, subventiile si transferurile.

Cheltuielile de capital sau de investitii se concretizeaza in achizitionarea de bunuri de folosinta indelungata , destinate sferei productiei materiale sau sferei nemateriale (scoli, spitale, asezaminte de cultura, administratie), dupa caz. Ele duc la dezvoltarea si modernizarea patrimoniului public.

Cheltuielile privind bunurile si serviciile se deosebesc de cheltuielile de transfer, dupa cum au sau nu la baza o contraprestatie, in momentul si in masura in care se efectueaza acestea de catre stat. Astfel cheltuielile privind plata bunurilor si serviciilor cuprind, in general, remunerarea serviciilor, a prestatiilor, a furniturilor necesare bunei functionari a institutiilor publice sau achizitionarii de mobilier, aparatura si echipamente.

Cheltuielile de transfer reprezinta trecerea unor sume de bani de la buget la dispozitia unor persoane juridice (institutii cu activitati autofinantate, intreprinderi productive), unor persoane fizice (pensionari, someri, studenti, elevi), sau a unor bugete ale administratiilor locale. Ele pot avea caracter economic (subventii acordate agentilor economici pentru sporirea productiei, stimularea exportului, redresarea financiara, restrangerea unor activitati economice, etc.) sau social (burse, pensii, ajutoare si alte indemnizatii nerambursabile). In buget transferurile sunt consolidabile si neconsolidabile, in functie de continutul lor si de legaturile pe care le implica intre diferitele verigi ale sistemului bugetar. Transferurile consolidabile sunt cele efectuate intre diferitele niveluri ale bugetelor, iar transferurile neconsolidabile sunt, prin esenta lor, cheltuieli de transfer.

c) Clasificatia functionala foloseste drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinatii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri intre diferitele niveluri ale administratiilor publice, plata dobanzilor la datoria publica sau constituirea de rezerve la dispozitia autoritatii executive. Ele reflecta obietivele politicii bugetare ale statului.

Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare pe diferite domenii de activitate si obiective care definesc nevoile publice si reprezinta obiectivul principal urmarit la examinarea si aprobarea prevederilor bugetare de catre parlament. Institutiile care functioneaza in diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse bugetare, iar conducatorii lor sunt desemnati ordonatori de credite bugetare.

In Romania, cheltuielile din aceste domenii sunt stabilite avandu-se in vedere politica financiara a statului, numarul de salariati, reteaua de institutii publice in functiune, cele care urmeaza a se infiinta in noul exercitiu bugetar, folosirea bazei tehnice existente cu maxima eficacitate, precum si urmatoarele:

- in domeniul social – utilizarea resurselor financiare ale statului pentru invatamant, sanatate, ocrotirii sociale, cultura, arta, tineret si sport, refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, mentinerea echilibrului ecologic si altele, in conditiile stabilite de lege;

- sustinerea unor programe prioritare de cercetare, indeosebi fundamentala;

- in domeniul economic – realizarea unor investitii si a altor actiuni economice de interes public, acordarea de subventii, facilitati si alte mijloace stabile potrivit legii;

- asigurarea cerintelor de aparare a tarii, ordinii publice si siguranta nationala;

- finantarea administratiei publice centrale si locale si a altor cheltuieli prevazute de lege;

- dobanzile aferente datoriei publice si cheltuielile determinate de emisiunea si plasarea valorilor mobiliare necesare finantarii acestei datorii, precum si de riscul garantiilor de stat in conditiile legii.