Moduri flexibile de guvernanță - rolul cooperării întărite

Introducere

Încă de la începuturile Uniunii Europene, în 1957, diversitatea a luat parte intotdeuna la evoluţia procesului de integrare europeană. De la climatul intim al celor şase, la cele douzeci şi şapte de astăzi, divesitate a crescut în termeni spectaculoşi. În curând vor fi douzeci şi opt de ţări, în 2013 alăturându-se şi Croaţia Uniunii Europene.

În acest sens Uniunea Eoropeana devine din ce în ce mai mare, mai grea, mai complexă, îmbrăţişând mai multe ţări, mai multe politici dar şi mai multe responsabilităţi. Acesta lărgire se va accentua în viitor iar diversitatea va creşte chiar mai mult.

Acest scenariu aduce în prim plan cea mai mare încercare de supravieţuire a Uniunii Europene şi anume: managementul acestei diversităţi crescânde.

Pentru a se acomoda acestui bulgăre de diversitate care devine din ce în ce mai mare sub acoperişul Uniunii Europene, a fost creat un nou mecanism: cooperarea consolidată, instrument al guvernării flexibile.

Capitolul 1. Moduri flexibile de guvernanţă

1.1. Abordări conceptuale privind integrarea flexibilă

Până la mijlocul anilor ’70, integrarea europeană a funcţionat exclusiv pe baza unei abordări care aplica “teoria bicicletei” – integrarea economică trebuie să meargă continuu înainte, altfel se va prăbuşi. Aceasta sintagmă ilustrează pe scurt o viziune funcţionalistă asupra proceselor de integrare. De fapt, metoda comunitară, ca mijloc de creare a unui model ideal de integrare care presupune aplicarea aceloraşi reglementări de către toate statele membre în acelaşi timp, fără derogări, exceptări sau perioade de graţie, este tributară viziunilor funcţionaliste aspura proceselor de integrare iar funcţionalismul are o logică unidirecţională în ceea ce priveşte integrarea: acest proces va merge numai înainte şi neapărat înainte, altfel va interveni dezintegrarea.

Însă tot anii ’70 marchează o încetinire a proceselor de integrare. Intervin primele blocaje instituţionale, economia statelor membre trece printr-o perioadă de recesiune, de stagnare economică, statele din ultimul val de lărgire (1973 – Marea Britanie, Irlanda, Danemarca) aduc în cadrul Comunităţilor atitudini şi viziuni eurosceptice, se cere deja reformarea unor politici comunitare (spre exemplu Politică Agricolă Comună). Prin urmare, în acest context, se conturează şi principalele curente de gândire în ceea ce priveştea spectele politice ale integrării, întrucât sunt tot mai vizibile efectele secundare politice ale integrării economice. Şi dacă se punea problema necesităţii unei dezbateri cu privire la viitorul politic al Comunităţilor, trebuia abordată şi ideea modelelor alternative de dezvoltare a integrării europene(Veliscu R., 2007, pp 117-118).

Astfel, s-au conturat şi primele idei despre ceea ce astăzi numim, ca sintagmă generic şi inclusivă, integrare diferenţiată. Cu toate acestea, ideile dezvoltate încă începând cu 1970 despre integrare diferenţiată au avut un impact redus în design-ul Comunităţilor Europene şi al proceselor de integrare până în 1992, când Tratatul de la Maastricht include Uniunea Economică şi Monetară, ca nouă “frontieră” în ceea ce priveşte integrarea economică. UEM stârneşte dezbateri aprinse în ceea ce priveşte nivelul şi intensitatea participării unor state membre în cadrul acestei construcţii, şi aici intervine o discuţie despre viitorul Uniunii Europene, despre cum vor arăta în viitor relaţiile între statele membre şi între state şi Uniune, despre cum pot fi adaptate abordările integrării pentru a răspunde nevoilor diferite ale statelor membre.

Aşadar, valoarea ideilor conturate încă din 1970 este vizibilă abia la începutul anilor ’90, când astfel de idei încep să fie luate în considerare că alternative legitime şi cu un potenţial important în modelarea integrării europene şi devin teme preferate ale tuturor dezbaterilor despre viitorul UE şi despre reforma integrării. Pentru prima dată conceptual este legitimat prin includerea sa în Tratatul de la Amsterdam în 1997, sub forma cooperării întărite, considerată ca fiind o sinteză a principalelor idei despre diferenţiere din modelele dezvoltate până atunci.

Rezultatele relative complexe obţinute de Convenţia Europeană pe linia reformei constituţionale şi instituţionala a UE , combinate cu impactul instituţional al recentei lărgiri a Comunităţii, fundamentează un context propice pentru integrarea flexibilă, proces conturat de prevederile tratatelor de la Amsterdam şi Nişă şi cu premise favorabile create chiar şi de prevederile Constituţiei Europene.

1.2. Tratatul de la Maastricht şi ipotezele privind viitorul arhitectural al Uniunii Europene

Tratatul de la Maastricht a stabilit o Uniune cu trei piloni şi dacă se adăugau formele de cooperare paralelă, gen Uniunea Europei Occidentale şi Spaţiul Schengen, se ajungea la forme de diferenşiere şi la câteva nuclee esenţiale, necesare prin prisma faptului că stabilirea unor grupuri pentru cooperarea întărită varia în funcţie de subiectul abordat. Europa cercurilor concentrice a lui Eduard Balladur includea un cerc primar al acquisului comun în domeniul pieţei unice şi al politicilor comune completat de alte cercuri ale grupurilor de ţări angajate în cooperarea întărită deschise doritorilor de participare şi conduse de instituţii ad-hoc.

În noiembrie 1995, Jacques Chirac şi Helmut Kohl au stability o abordare comună privind cooperarea întărită, inspirată şi de ideile primului ministru Belgian Jean Luc Dehaene. Acesta din urmă era conştient că Europa a la carte putea stabili integrarea politică, punând sub semnul întrebării echilibrele stabilte între politicile comunitare şi potenţând riscul lipsei de coeziune în eventualitatea în care fiecare ţară îşi poate allege ceea ce îi convine şi poate abandona politicile considerate nepotrivite ei. După Maastricht s-a pus accent deosebit pe realizarea coeziunii economice şi sociale în cadrul Comunităţii, obiectiv imposibil de relizat printro Europă a la carte.

Un document franco german întocmit de Herve de Charette şi Klaus Kinkel, publicat la 29 octombrie 1996, a dat consistenţă acestei abordări, prin susţinerea includerii în tratate a unor clause permiţând cooperarea întărită pentru ansamblul UE şi fiecare pilon şi în cadrul instituţional existent. Prin sintetizarea diferitelor viziuni privind integrarea diferenţiată propunerea era menită să pună accent pe un singur obiectiv principal:prevenirea progresuluii pe calea integr[râi ]n cel mai lent ritm posibil, fără a afecta obiectivele Tratatului UE, fără a modifica cadrul instituţional comunitar, fără a închide accesul altor ţări şi a menţine obligativitatea vetoului.

Dezamăgirea provocată de rezultatele modeste obţinute la Nişa au intensificat dezbaterile privind viitorul Europei, dar, în schimb nu s-a lărgit sfera conceptelor pe tema integrării flexibile sau diferenţiate.

În octombrie 2001, comisarul Michel Barnier a ridicat o chestiune fundamentală pentru adepţii integrării flexibile, aceea a conţinutului ei, în sensul că un proiect politic comun putea asigura o bază solidă pentru integrarea ulterioară sau se putea avea în vedere coexistenţa unor proiecte diferite.

În timpul lucrărilor Convenţiei Europene, dezbaterile pe tema integrării diferenţiate s-au mai atenuat în contextul în care se săuta consensul asupra reformei cadrului constituţional şi instituţional al UE.

Eşecul Conferinţei Interguvernamentale din trimestrul IV 2003 a reaprins dezbaterile şi declaraţiile privind necesitatea integrării flexibile. Jacque Chirac a declarat că în absenţa unui acord asupra reformei instituţionale un grup pionier va fi motorul care va permite Uniuni să avanseze mai rapid, mai departe şi mai eficient. Pentru Gerhard Schroder, absenţa consensului implică automat o Europă cu două viteze, iar pentru Romano Prodi nu era logică oprirea progresului integrării sau înaintarea Uniunii cu cea mai redusă viteză, în absenţa unei poziţii comune fiind de dorit un exemplu oferit de cei dornici să avanseze mai repede.

După Maastricht şi până la finele anului 2003, dezbaterea asupra integrării flexibile a fost mai mult cu caracter academic, determinată într-o anumită măsură de spectrul unei lărgiri nereuşite sau amânate.

Deşi summitul de la Berlin din februarie 2004 a arătat potenţialul cooperării între marile puteri europene, totuşi ideea de triumvirat sau directorat a fost respinsă categoric de ţările mici şi mijlocii.