Procesul Bugetar

Conceptul şi trăsăturile procesului bugetar

Procesul bugetar poate fi definit ca ansamblu de activităţi şi operaţiuni, integrate coerent şi convergent orientate, derulate stadial şi cuprinzînd: elaborarea proiectului de buget; adoptarea acestuia; execuţia bugetului; încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară; controlul bugetar.

Aceste activităţi se desfăşoară într-un cadru constituţional şi administrativ – instituţional, care prezintă particularităţi de la ţară la ţară, determinate de evoluţia istorică a fiecăreia dintre ele. Indiferent de particularităţi şi de condiţionalităţi, procesul bugetar prezintă însă şi trăsături comune:

• PB este unul de decizie, care constă în ordonarea priorităţilor şi în alocarea resurselor necesare finanţării obiectivelor vizate, avînd utilitate publică. Decizia ce trebuie luată este una dintre cele mai grele, întrucît resursele mobilizabile sunt limitate şi se situează, în toate cazurile, sub nivelul necesităţilor publice ale perioadei;

• PB este predominant politic, întrucît deciziile privind alocarea resurselor bugetare mobilizabile nu se întemeiază pe criterii sau informaţii ale pieţei, ci au la bază obiectivele din programul de guvernare, fixate de partidul care deţine majoritatea parlamentară. În consecinţă, decizia finală, concretizată în legea bugetară anuală, este adoptată prin mecanismul reprezentării şi a votului.

• PB are caracter complex, ca urmare a faptului că este realizat prin participarea unui mare număr de subiecţi, de natură diferită, fiecare cu interesele, nevoile şi posibilităţile sale.

• PB este ciclic , realizîndu-se succesiv şi după un calendar riguros, potrivit cerinţelor principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare.

• PB este strict reglementat, astfel în derularea sa concretă se impune respectarea legislaţiei în domeniu şi a normelor metodologice elaborate în acest scop de către Ministerul Finanţelor.

Procesul bugetar în Republica Moldova este reglementat prin legea 847-XIII din 24.05.1996, care defineşte în articolul 3, procesul bugetar ca “procesul care începe cu elaborarea bugetului şi se termină cu aprobarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv. Anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie şi se termină la 31 decembrie ale fiecărui an.”

Rolul autorităţilor publice în procesul bugetar

Potrivit reglementărilor legale şi a situaţiei de fapt care are loc în decursul procesului bugetar, principalii participanţi la procesul bugetar sunt:

1) entităţile care sunt finanţate de la buget (instituţii, unităţi administrativ-terotiriale etc.), cunoscute ca ordonatori secindari sau terţiari de buget,

2) ordonatorii principali de buget (conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale)

3) Ministerul Finanţelor

4) Guvernul

5) Legislativul (Parlamentul)

6) Grupurile de interese şi cetăţenii.

Executorii de buget (principali, secundari, terţiari) se consideră că încearcă să-şi extindă activităţile entităţilor pe care le reprezintă, cererile lor fiind aproape nelimitate. Motivele pentru dorinţa acestora de expansiune includ prestigiul, mai mulţi subordonaţi, mai mult spaţiu, mai mari salarii etc.

Ministerul Finanţelor elaborează pentru Guvern proiectul bugetului de stat în baza proiectelor bugetelor locale. El are sarcina de a comunica executorilor principali limitele de cheltuieli stabilite în baza politicii financiare a Guvernului, în vederea definitivării proiectelor de buget. Sarcina principală a Ministerului Finanţelor este ca pe baza proiectelor de buget să întocmească proiectul bugetului de stat pe care să-l depună la Guvern.

Guvernul, după ce îşi însuşeşte proiectul bugetului de stat elaborat de Ministerul Finanţelor, îl supune spre aprobare Parlamentului, însoţit de un raport privind situaţia economico-financiară a ţării şi proiecţia acesteia pentru anul viitor.

Parlamentul aprobă bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole şi pe executorii principali de buget. Legislatorul încearcă de mai multe ori să majoreze cheltuielile publice. Motivaţia constă în faptul că parlamentarii sunt conştienţi că alegerile viitoare vor depinde de abilitatea de care dau dovadă pentru furnizarea de servicii publice, de realizare unor programe şi creşterea numărului de locuri de muncă în circumscripţiile pe care le reprezintă.

Grupurile de interes sunt preocupate şi ele de creşterea bugetului de stat. Ele caută să obţină mai multe avantaje pentru membrii săi şi să fie sprijinite fie prin creşterea cheltuielilor publice în favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le plătesc.

Cetăţenii, deşi nu au un rol direct în procesul bugetar, au adesea un rol indirect. Ei pot să voteze prin referendum limitarea veniturilor fiscale, să respingă anumite forme de fiscalitate sau să ceară echilibrul bugetar. Ei pot să-şi exprime opiniile cu ocazia alegerilor sau cerînd aleşilor săi să ţină cont de opiniile prezentate de ei.

Toţi aceşti participanţi nu au numai scopuri bugetare diferite şi potenţial conflictual, dar ei, în mod obişnuit, au niveluri diferite de putere.

Combinarea diferitor preferinţe şi a nivelurilor diferite de putere trebuie să fie dirijată prin personalul bugetar, astfel încît să se obţină acordul tuturor părţilor care trebuie să respecte legislaţia bugetară.

Teoria bugetară clasică atribuia Parlamentului puterea de decizie în domeniul financiar, controlul încasărilor şi cheltuielilor bugetare fiind consecinţa sistemelor politice din acele vremuri, simplitatea problemelor financiare ale epocii oferind parlamentarilor posibilitatea asamblării informaţiilor necesare pentru adoptarea deciziilor.

Evoluţia democratică a regimului parlamentar, manifestată prin introducerea sufragiului universal, a consolidat autoritatea Parlamentului în condiţiile creşterii prerogativelor Executivului, modificînd, totodată, mentalităţile parlamentarilor confruntaţi cu limitările impuse de Guvern.

Dezvoltarea intervenţiilor economice ale puterii publice a declanşat procesul de declin al rolului financiar al Parlamentului, printre altele, şi devenind principalul mijloc al politicii economice, bugetul impunea parlamentarilor exigenţe de înţelegere şi interpretare.

Elaborarea principalelor decizii bugetare se deplasează la nivelul Guvernului, al organismului său specializat – Ministerul Finanţelor, adoptarea proiectului de buget de către Parlament constituind un compromis în favoarea Executivului.