Noțiuni și concepții asupra administrației publice

Istoria constituţională a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formală a dobândirii şi exercitării puterii de către guvernanţi în raport cu guvernaţii, istoria efortului de a concilia voinţa şi interesele indivizilor şi societăţii asupra cărora se exercită actul de guvernare, cu voinţa şi interesele subiectelor titulare ale autorităţii politice exclusive, cu alte cuvinte de a stabili un raport între legitimarea socială şi legitimitatea în sine dezvoltată de orice putere statală. Cuceririle teoretice ale secolului XX, care în plan politico-juridic au consacrat conceptul statului de drept, democratic şi social, au generat realitatea unor state în care puterea a fost structurată şi supusă dreptului, un drept, stabilit în competiţia dintre interese şi valori promovate în raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puţin eficient, în slujba cetăţenilor săi.

Conţinutul dreptului este stabilit în jocul politic la care participă ca actori nu numai instituţiile statului cu competenţă de reglementare dar şi societatea civilă prin intermediul partidelor politice, grupurilor de interese şi de presiune, mass-mediei, sau societatea internaţională, care sunt interesate, deopotrivă, şi în realizarea acestui drept. Aşa cum am precizat deja, statul contemporan de drept nu este numai statul asigurării drepturilor cetăţeneşti (statul de drept formal) dar şi statul realizării drepturilor cetăţeneşti (statul de drept material) , care alături de binele public, securitatea juridică şi bunăstarea generală formează conţinutul valoric fundamental al reglementărilor constituţionale occidentale contemporane.

Societatea reprezintă o structurare a relaţiilor interumane în vederea coexistenţei libertăţilor, tot mecanismul social concurând la aceasta. Legea reprezintă mijlocul prin care statul şi societatea realizează acest scop. Chiar dacă conlucrarea şi echilibrul dintre modul cum diferite autorităţi statale realizează o funcţie statală sau alta, este în contemporaneitate dificil de delimitat, nu putem să nu observăm că dacă autorităţile executive dobândesc uneori o poziţie dominantă în raport cu autoritatea legislativă aceasta se petrece pentru că el contribuie în mod esenţial la exerciţiul funcţiei legislative, care este primordială.

Legea se plasează, în statul de drept, în centrul edificiului social în ansamblul său şi în raport cu ea trebuiesc configurate toate celelalte funcţiuni statale. In acest sens nici încercarea de a funcţionaliza vechiul cadrul al separaţiei puterilor şi nici modul organic de a determina funcţiunile statului ori de a găsi noi funcţiuni care să explice rolul autorităţilor statului contemporan, nu ne pot satisface. In schimb, dacă introducem constatările contemporane, cu privire la rolul organelor de stat, într-un nou cadru general, care nu se rezumă la nivelul instituţional statal ci cuprinde şi nivelul societăţii civile şi pe cel internaţional, şi dacă definim legea în sens material şi nu formal şi legăm funcţiunile de rolul autorităţilor statale, nimic nu ne impiedică să păstrăm, in acest cadru extins, împărţirea în funcţiune legislativă, funcţiune executivă şi funcţiune jurisdicţională.

Din perspectiva restrânsă a modului cum diferite autorităţi statale realizează aceste funcţiuni, respectiv din perspectiva rolului diferitelor organe statale în executarea mandatului reprezentativ statal, parlamentele deţin rolul predominant în exercitarea funcţiunii legislative, deţinând nu numai rolul legislativ propriu-zis dar mai ales rolul de control şi limitare a tuturor celorlalte impulsuri legislative, în primul rând ale guvernelor, iar guvernele rolul predominant în activitatea de realizare a legii, sens în care conduc aparatul administrativ. Guvernele participă însă, cu largul concurs al tehnocraţiei, şi la exercitarea funcţiunii legislative, prin intermediul a cel puţin 5 proceduri: orientarea şi iniţiativa legislativă, în unele sisteme chiar exclusivă, participarea la dezbaterile parlamentare, participarea la stabilirea ordinii de zi şi organizarea dezbaterilor parlamentare, procedura votului de încredere cu privire la un text legislativ, delegarea legislativă.

Funcţia executivă se exercită, cel puţin formal constituţional, la nivelul Executivului. Ca şi în cazul funcţiei legislative, o pluralitate de organe concură la exerciţiul ei : Guvern, Şeful statului, autorităţile administraţiei publice, Parlamentul, instanţele judecătoreşti.

Executivul este cel care are oficial rolul de a organiza executarea legii şi de a executa, prin acte de realizare concretă, legea.

Este adevărat că Parlamentul, spre pildă nu poate adapta direct reglementarea generală la situaţiile particulare, dar poate impune, din afară, o anumită aplicare, prin mijloacele de control şi sancţiune pe care le are la dispoziţie, ceea ce înseamnă că exercită indirect funcţiunea executivă.

In statul contemporan, dacă Şeful statului este plasat in mod formal în cadrul Executivului în majoritatea constituţiilor occidentale, rolul său în exerciţiul celorlalte funcţiuni statale este de necontestat. Dacă ne referim numai la rolul său în exercitarea funcţiei legislative observăm cel putin 4 procedee: sancţiune, promulgare, dreptul de a cere o nouă deliberare, veto-ul legislativ.

Şeful statului poate de asemenea influenţa legiferarea prin dreptul de a dizolva Parlamentul. Când acest drept există, ceea ce constituie regula, el poate fi utilizat ca o armă pentru a obţine un anumit efect legislativ.

In fine, indiferent de rolul pe care constituţiile şi legile îl rezervă administraţiei, este de necontestat că aceasta joacă un rol crucial în materia politicii publice, atât din perspectiva stabilirii ei prin legiferare cât şi din perspectiva realizării ei prin executare.

In primul rând administraţia oferă informaţia necesară oricărei legiferări: a informa inseamnă a selecta, iar a selecta înseamnă a decide. Parlamentele şi Guvernele nu văd intotdeauna realitatea ci imaginea pe care administraţia o oferă despre această realitate, uneori chiar în interes propriu, promovând sau minimalizând anumite cerinţe sociale.

In al doilea rând datorită complexităţii şi mai ales caracterului tehnic al problemelor actuale, administraţiei îi revine rolul de a pregăti proiectele de decizie legislativă sau executivă întrucât ea dispune de experţii necesari. După cum remarcă un autor contemporan: tehnicienii administraţiei sunt doar asistenţi. Dar această asistenţă pune autoritatea formală de decizie într-o situaţie de dependenţă.

In al treilea rînd, actele administraţiei sunt acte creatoare întrucât în condiţiile statului contemporan, decizia politică consacrată în lege, nu mai trebuie să fie doar executată, adică aplicată, ci realizată eficient, în beneficiu public.