Reforma bugetului comunitar în contextul extinderii UE

Cap. 1. Politica bugetară a Uniunii Europene

1. 1. Conţinutul şi evoluţia politicii bugetare a UE

Bugetul Uniunii Europene finanţează politicile şi cheltuielile tuturor instituţiilor din Uniune; el este plafonat prin acordul tuturor statelor membre.

Bugetul Uniunii Europene are trăsături specifice; el se deosebeşte atât de bugetul organizaţiilor internaţionale, fiind mult mai mare decât al acestora, cât şi de cel al statelor membre, pentru că acoperă mai puţine domenii de activitate şi nu se poate încheia cu deficit. Veniturile şi chletuielile lui trebuie să fie echilibrate. Bugetul comunitar nu finanţează numai administrarea Uniunii (pentru care se cheltuie doar 5%), ci şi politicile, acţiunile şi obiectivele acesteia. În momentul unificării instituţiilor celor trei Comunităţi (1967), s-a produs şi unificarea bugetelor acestora .

Potrivit art. 268 TUE, toate veniturile şi cheltuielile Comunităţii trebuie să facă obiectul prevederilor pentru fiecare exerciţiu bugetar şi să fie înscrise în buget. În prezent, instituţiile Uniunii Europene sunt finanţate din bugetul propriu al Uniunii, care se formează după aceleaşi principii ca şi bugetele naţinale.

Volumul bugetului comunitar a crescut constant de la 4,5 miliarde ECU în 1973, la 45 miliarde în 1989, 69 miliarde în 1993, până la 116,6 miliarde Euro în 2005.

Instituit prin Tratatul de la Roma (Tratatul Comunităţii Economice Europene – CEE, 1957), care afirma cu claritate principul solidarităţii financiare, bugetul comunitar avea la origine o dimensiune redusă, principalele sale cheltuieli fiind destinate politicii agricole comune (PAC). Finanţarea acestui buget, se făcea la începuturile construcţiei europene, din două resurse proprii: prelevările (taxele) la importurile de produse agricole din spaţiul extra – comunitar şi drepturile vamale (taxe) la importurile de produse manufacturate din afara Comunităţii Europene, iar sumele obţinute erau suficiente pentru acoperirea necesităţilor de finanţare comună.

Problemele bugetare ale comunităţii europene au cunoscut de-a lungul existenţei sale numeroase controverse legate de rezolvarea următoarelor chestiuni:

• CEE trebuie să nu aibă resurse financiare proprii;

• Care din instituţiile CEE: Parlamentul, Comisia, Consiliul să deţină controlul asupra bugetului;

• Dezechilibrele din bugetul comunitar.

În primii ani de funcţionare a comunităţilor europene s-a urmărit consolidarea sistemului financiar european, acţionându-se în trei direcţii principale:

a. Unificarea instrumentelor bugetare. Cele trei comunităţi europene: CECO – 1951 şi EURATOM – 1957, dispuneau de bugete proprii, iar după fuziunea lor în anul 1965 au mai rămas doar două instrumente bugetare: bugetul general şi bugetul operaţional CECO până în anul 2002, când Tratatul CECO a devenit neoperaţional, Comisia asigurând condiţiile ca aceste fonduri să aibă o existenţă distinctă. Aceasta înseamnă că încasările ce provin din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta încasări la bugetul general şi vor fi utilizate pentru finanţarea cercetărilor în domeniile cărbunelui şi oţelului;

b. Creşterea autonomiei financiare. Până în anul 1970 bugetul comunitar a avut două surse de venituri: prelevările CECO şi contribuţiile statelor membre. Din anul respectiv a fost instaurat regimul resurselor proprii, iar finanţarea a avut în vedere în principal, politicile comune precum FEOGA şi FEDR;

c. Realizarea echilibrului instituţional în exercitarea puterii bugetare prin armonizarea atribuţiilor instituţiilor comunitare. În prezent, puterea bugetară este împarţită între Parlament şi Consiliu. Parlamentul are putere de decizie în ceea ce priveşte cheltuielile bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul şi accepta modul de execuţie al acestuia.

Situaţia a fost cu totul alta în deceniile 8 şi 9 ale secolului XX. Parlamentul fiind ales prin sufragiu universal, şi-a asumat responsabilitatea mai mare în domeniul bugetar, fapt ce a determinat apariţia şi instaurarea unei tensiuni politice între Parlament şi Consiliu, concretizată în: întârzieri în adoptarea bugetului, respingerea bugetului de către Parlament, recurgerea la arbitrajele Curţii de Justiţie etc. Neînţelegeri au apărut şi ca urmare a faptului că nu au fost corect stabilite câmpurile de acţiune ale puterii legislative şi puterii bugetare.

Clarificări şi modificări importante în planul sistemului financiar au avut loc după cel de-al treilea val al integrării, 1986 (Spania şi Portugalia) şi adoptarea Actului Unic. Reformele sistemului financiar şi bugetar european au fost iniţiate de J.Delors şi au constat în:

1. modalitatea de stabilire a Plafonului total al resurselor proprii, pentru toate categoriile, ca procent al PNB al UE şi nu în funcţie de TVA ca până atunci;

2. introducerea planificării financiare anuale însoţită de o dublă plafonare a cheltuielilor: plafonarea plăţilor din bugetul anual care nu poate depăşi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE (care este de 1,27%) şi plafonarea fiecărei cheltuieli la un nivel fixat pentru fiecare an.

Reforma sistemului financiar bugetar al UE s-a concretizat în adoptarea a două pachete de măsuri:

1. Pachetul Delors 1, adoptat de Consiliu în anul 1998, a limitat cheltuielile pentru agricultură, a căror creştere a fost plafonată la 74% din creşterea PIB-ului mediu pe UE; au fost dublate alocaţiile consacrate fondurilor structurale; a fost constituită cea de-a patra resursă pentru finanţarea noilor cheltuieli, fondată pe PNB-ul fiecărei ţări.

2. Pachetul Delors 2, adoptat în anul 1992, redistribuie resursele în favoarea programelor structurale şi a creat Fondul de coeziune.

1. 2. Principiile, regulile şi procedurile bugetare

În elaborarea şi executarea bugetului general al Uniunii Europene se porneşte de la principiile şi procedurile bugetare naţionale: unitatea, universalitatea, anualitatea, echilibrul şi specializarea bugetară.

1. Principiul anualităţii. Bugetul comunităţii respectă principiul clasic al anualităţii, care implică relaţionarea obligaţiilor bugetare la un exerciţiu anual, pentru a facilita comisiei controlul executării operaţiunilor.

Anumite activităţi şi acţiuni din Uniunea Europeană se întind pe mai mulţi ani ceea ce impune acţiuni bugetare plurianuale, situaţie în care se face apel la credite disociate compuse din credite de angajament şi credite de plăţi.

Creditele de angajament au rolul de a acoperi în exerciţiul financiar al anului în curs costul unor operaţiuni şi acţiuni a căror realizare se întinde pe o perioadă mai mare de un an.

Creditele de plăţi au menirea să acopere cheltuielile solicitate de angajamentele anului în curs sau anului anterior, pentru acestea din urmă fiind necesare autorizări bugetare suplimentare.

Este posibil ca în urma execuţiei bugetare anuale creditele de angajamente să fie mai mari decât creditele de plăţi, diferenţa reprezentând angajamente restante de lichidat. Ele sunt rezultatul neconcordanţei în timp între finalizarea angajamentelor contractate şi momentul la care trebuiau făcute plăţile. Se procedează la sistemul reportărilor la credite care necesită, de asemenea aprobări speciale.