Managementul instituțiilor publice

1. LEGITIMITATEA APLICĂRII MANAGEMENTULUI ÎN CADRUL ORGANIZAŢIILOR PUBLICE

1.1. Evoluţia condiţiilor de aplicare a managementului la nivelul organizaţiilor publice

Apariţia managementului în sectorul public reprezintă un răspuns la criza de legitimitate a administraţiei publice, în modul său tradiţional de funcţionare.

Prima tentaţie ar fi să definim managementul public ca fiind managementul sectorului public. Aceasta ar semnifica faptul că noţiunea de management este destul de clară şi nu ne-ar rămâne decât să analizăm extensia sectorului public şi a specificităţilor manageriale la nivelul acestuia. Cel mai adesea, până în prezent, conceptul de management public s-a bazat pe o definiţie juridică a acestuia, dar o asemenea abordare, în opinia noastră, nu mai corespunde evoluţiei actuale a sectorului public.

În practică, limita dintre sectorul public şi cel privat este din ce în ce mai greu de conturat, o clasificare binară a organizaţiilor - în publice şi private - nu mai corespunde realităţii.

Unii teoreticieni văd în aplicarea managementului în cadrul unor servicii publice abandonul noţiunii de servicii publice. Această argumentaţie ocupă un loc important în dezbaterile economice şi politice actuale, atât în ceea ce priveşte extinderea sau diminuarea sectorului public, cât şi în ceea ce priveşte legitimitatea aplicării managementului în sectorul public.

În realitate sunt necesare două precizări adiacente în raport cu ceea ce reprezintă în fapt legitimitatea aplicării managementului în sectorul public, şi anume:

- distincţia dintre sectorul public şi cel privat (mai precis, existenţa însăşi a sectorului public şi pertinenţa propriei frontiere);

- modul de funcţionare şi impactul sectorului public (cu alte cuvinte, interesul şi performanţele acţiunilor sectorului public).

Prima precizare face trimitere la construcţia sferei publice şi a rolului statului în societate. Ea se situează în centrul preocupărilor economiştilor şi al politologilor, dar şi al juriştilor, care însă leagă explicaţiile lor de principii, reguli şi de deontologia în sectorul public.

A doua precizare, care a apărut la începutul anilor ’80, este puternic legată de ceea ce reprezintă de fapt dezbaterile asupra managementului public: în timp ce promotorii săi afirmă că acesta poate ameliora performanţele organizaţiilor publice, modernizându-le, adversarii managementului public denunţă pierderea valorilor şi a principiilor de interes general în favoarea unei abordării unei logici antreprenoriale.

Toate aceste precizări ne conduc la ideea că tema legitimităţii managementului public o regăsim şi la nivelul marilor organizaţii, fie ele publice sau private.

Din acest punct de vedere managementul public reprezintă sistemul de gestiune dezvoltat în organizaţiile a căror legitimitate tradiţională a devenit inoperantă.

Managementul este adesea considerat ca un ansamblu de tehnici utilizate în sectorul privat pentru maximizarea profitului (experienţa, capacitatea de decizie, pragmatismul, asumarea riscului, relaţiile umane, arta conducerii). Putem considera managementul drept un limbaj administrativ particular.

În favoarea acestei abordări ne permitem să avansăm două argumente preliminare:

- managementul s-a afirmat pe măsură ce dezvoltarea organizaţiilor private a necesitat împărţirea activităţii de conducere între cadrele superioare şi medii;

- managementul s-a dezvoltat paralel cu marile şcoli de afaceri din S.U.A. şi Europa, care şi-au însuşit cele mai performanţe tehnici de management.

Totuşi, aceste argumente nu ne sunt suficiente şi de aceea vom încerca, în continuare, să demonstrăm faptul că managementul reprezintă un „limbaj”. Pentru aceasta, avem în vedere că:

a) managementul nu este altceva decât aplicarea analizei de sistem la nivelul organizaţiei;

b) analiza de sistem nu este decât un limbaj referitor la o realitate concretă şi complexă.

c) unul din principalele avantaje ale definirii managementului, plecând de la analiza de sistem, este că acesta este aplicabil atât sectorului public, cât şi celui privat.

Analiza de sistem caracterizează relaţia dintre fluxurile de intrare şi cele de ieşire, ceea ce defineşte „metabolismul organizaţiei”.

Sistemul existent la nivelul unei organizaţii este prevăzut cu un feedback care informează organizaţia asupra pertinenţei activităţii sale. Dacă cifra de afaceri se diminuează sau dacă studiile de piaţă indică o insatisfacţie a pieţei vom avea un feedback negativ, ceea ce va conduce la o modificare a politicii organizaţiei.

Organizaţia este divizată în subsisteme subordonate unui management de nivel superior, care au drept principal scop realizarea sintezei informaţiilor disponibile şi stabilirea obiectivelor ţinând cont de anumite constrângeri (restricţii). Aceste obiective sunt, apoi, descompuse în obiective derivate de producţie, financiare, de marketing şi de personal.

Remarcăm faptul că analiza de sistem nu ajută la nimic dacă organizaţia nu construieşte ea însăşi un limbaj care să-i permită să abordeze o realitate complexă.

În opinia noastră, putem defini managementul public sub două forme. Astfel:

- în sens strict: managementul public reprezintă un mod de aplicare a limbajului de management (analiză de sistem) în cadrul sectorului public definit în sens juridic;

- în sens larg: managementul public este abordat ca un mod de gestiune aplicabil atunci când organizaţia devine foarte mare raportată la mediul său extern.

Prima definiţie prezintă o anumită insuficienţă ţinând cont de criza noţiunii de serviciu public, de variaţia statutului juridic al organizaţiilor, de criza criteriilor de drept administrativ şi chiar a noţiunii de sector public.

În literatura de specialitate asistăm la numeroase analize care încearcă să redefinească relaţiile dintre sectorul public şi sectorul privat. În acest sens putem cita analizele lui Galbraith, Alain Tourrain sau Bernard Cazes.

Profesorul Romain Laufer propune o nouă terminologie pentru managementul public în sens larg, şi anume macromanagement.

Definiţia dată managementului public în sens larg poate fi privită şi ca ceea ce devine managementul organizaţiilor atunci când publicul ia cunoştinţă despre efectul organizaţiei asupra mediului economic şi social.

Consecinţele acestei definiţii pot fi sintetizate astfel:

- în raport cu spaţiul, managementul trebuie să ţină cont de amenajarea teritoriului şi de ecologie;

- în raport cu publicul, managementul trebuie să ţină seama de imaginea instituţională a organizaţiei (acceptarea sa de către public reprezintă în fapt legitimitatea acestuia);

- în raport cu timpul, managementul trebuie să acţioneze pe termen lung, ţinând cont de accelerarea transformărilor ştiinţifice, tehnologice, sociale şi politice.

Caracteristicile managementului public, în sens larg, sunt următoarele:

- este un management reflexiv: obiectivul nu trebuie doar să fie realizat, ci trebuie să fie acceptat de către mediul extern;

- este managementul „puterii vizibile”, în¬tru¬cât poate să dezvolte o politică îndreptată asupra publicului ţinând cont de formele de organizare ale acestuia.

Orice organizaţie este delimitată, mai mult sau mai puţin precis, de o frontieră care ne permite să distingem ceea ce este în interior faţă de exterior. Administraţia pare însă ca o masă enormă şi complexă, deci este dificil să recunoaştem cu precizie părţile implicate. Unul dintre motivele majore pentru care administraţia pare să scape de logica gestiunii este reprezentat de dificultatea de a identifica subsistemele conduse într-o manieră independentă.