PPBS - metodă modernă de dimensionare a cheltuielilor publice

Analiza economica si financiara a bugetului faciliteaza întelegerea modului de functionare a economiei de piata, în care statul poate actiona prin intermediul instrumentelor fiscale si al fluxurilor de cheltuieli pentru a corecta dezechilibrele economice.

Metodele de previzionare a fluxurilor de venituri si cheltuieli preznta o importanta deosebita pentru politica guvernamentala si pentru gestiunea finantelor publice, în general.

Bugetul de stat trebuie sa reflecte, prin intermediul indicatorilor sai, necesitatile de resurse ale statului ce decurg din înfaptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat urmatoare, iar pe de alta parte, posibilitatile de acoperire a acestor resurse, în conditii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Se pune, astfel, problema dimensionarii corecte a nivelului veniturilor si cheltuielilor publice. Pentru determinarea cuantumului veniturilor si cheltuielilor, în practica financiara se folosesc atât metode clasice, cât si metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje.

1. Analiza cost-avantaje – fundament al metodelor moderne de dimensionare a cheltuielilor publice)

Metodele clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor publice, prezinta anumite limite determinate de volumul insuficient de informatii si de imposibilitatea previzionarii si cuantificarii efectelor unor factori ce vor influenta în viitor economia reala si financiara a tarii. În plus, metodele clasice nu vizeaza eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. În aceste conditii, multe state au renuntat la unele procedee traditionale de dimensionare a cheltuielilor bugetare în favoarea unor metode moderne, de rationalizare a optiunilor bugetare.

Metodele moderne au îmbracat forme diferite în functie de politicile financiare ale tarilor în care au fost aplicate, însa, indiferent de tehnicile specifice utilizate, acestea au avut un fundament comun – analiza cost-avantaje.

Aplicabilitatea analizei cost-avantaje este conditionata de existenta a doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezinta un set de tehnici construite în vederea asigurarii unei alocari eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public si cel privat si, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public. Aceasta analiza constituie, în fapt, o încercare de a masura costurile si câstigurile ce s-ar degaja ca urmare a unor directii alternative de actiune. Când exista un anumit numar de proiecte de investitii si se impune alegerea unuia dintre ele, „agentul rational" are drept criteriu de selectare maximizarea utilitatii, optând pentru acel proiect care genereaza cea mai mare valoare actualizata a beneficiilor nete, în conditiile unor resurse limitate. Simplificând, analiza „cost-avantaje" furnizeaza o metoda eficace de alegere a acelui proiect care maximizeaza rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obtinerea acelorasi efecte cu costuri minime. Metoda im¬plica evaluarea si ierarhizarea tuturor costurilor si beneficiilor relevante.

Evaluarea proiectelor, ca de altfel, întreg procesul alocarii resurselor, presupune identificarea metodelor de utilizare eficienta a resurselor. Practica a aratat, însa ca, diferentierea proiectelor implica aprecieri diferite ale eficientei acestora. Astfel, se impun tratamente diferite ale proiectelor care difera în functie de caracterul lor divizibil/indivizibil. În cazul proiectelor care se pot diviza în mai multe subproiecte, se egalizeaza beneficiile marginale obtinute în urma utilizarii ultimului dolar în fiecare subproiect (atunci când bugetul este fix) sau în proiectele publice si private (atunci când bugetul este deschis/variabil). În cazul proiectelor ample, care nu se divid, se aleg acele proiecte care maximizeaza suma beneficiilor nete (atunci când bugetul este fix) sau acele proiecte care genereaza beneficii totale mai mari decât costurile (atunci când bugetul este variabil).

În anumite circumstante, fezabilitatea analizei cost-avantaje poate fi pusa la îndoiala prin simplul fapt ca nu poate fi obtinuta o dimensionare precisa a costurilor si beneficiilor. Problema creste în complexitate o data cu diversitatea tipurilor de costuri si beneficii implicate în diferitele proiecte propuse la un moment dat. Proiectele genereaza, în mod frecvent, doua tipuri principale de costuri si beneficii: reale si pecuniare. Beneficiile reale rezulta în urma consumului final de catre utilizatorii proiectului public si reflecta o crestere a „bunastarii cumunitatii”, contrabalansând costul real al procurarii de resurse prin alte mijloace. Costurile si beneficiile pecuniare se înregistreaza ca urmare a modificarii preturilor relative atunci când economia se ajusteaza/pliaza ofertei de utilitati publice si variatiei necesitatilor de resurse.

La rândul lor, beneficiile si costurile reale se împart în directe sau indirecte, tangibile sau intangibile, finale sau intermediare si interne sau externe. Astfel, în functie de modul în care beneficiile si costurile reflecta efectul preconizat în planul înfaptuirii obiectivului principal al proiectului, pot fi directe sau indirecte. De pilda, în cazul dezvoltarii tehnologiilor de aparare, se urmareste obtinerea unui efect direct de crestere a capacitatii de aparare, însa, se pot înregistra si efecte conexe de îmbunatatire a tehnologiei in sectorul privat.