Sisteme Administrative Europene

Capitolul I. Consideraţii introductive

§ 1. Conceptul de administraţie publică

Abordarea completă şi complexă a diferitelor sisteme de administraţie publică din Europa contemporană ridică numeroase probleme de drept comparat public, atât constituţional cât şi administrativ, deoarece abordarea problematicii executive trebuie realizată în contextul legilor fundamentale ce guvernează respectivele societăţi, inclusiv statul acestora, cât şi prin prisma regimurilor politice existente, desigur democratice, mai vechi sau relativ noi, care îşi exercită prerogativele de putere în armonie cu drepturile şi libertăţile cetăţeneşti fundamentale.

Pe de altă parte, este imperios necesar să cunoaştem şi evoluţia dreptului administrativ european, începând cu geneza sa din Evul Mediu până în zilele noastre, când asistăm la un evident proces de constituţionalizare a acestuia, dar şi de uniformizare în contextul integrării europene comunitare.

O primă abordare introductivă trebuie făcută sub aspect conceptual în sensul definirii administraţiei publice prin prisma înţelesului dat respectivei noţiuni în unele state europene1, pentru a marca şi, în acest fel, diferenţele existente faţă de sensul conferit de legislaţia şi doctrina românească.

Într-adevăr, pornind de la principiul separaţiei puterilor în stat în conformitate cu care într-un stat funcţionează trei sisteme fundamentale de autorităţi, respectiv puterea legislativă, creatoare a legilor, puterea executivă, chemată să le aplice, şi puterea judecătorească, investită cu atributul sancţionării încălcării acestora, ajungem la concluzia existenţei unei poziţii proprii şi intermediare a administraţiei între celelalte două sisteme.

Cum acest principiu constituie o creaţie a epocii moderne, prefigurat de teoreticienii premergători şi justificatori ai revoluţiilor burgheze, din secolele XVIII şi XIX care reprezintă şi perioada cristalizării noţiunii moderne a administraţiei - deşi nimeni nu poate contesta că fenomenul executiv în sine, văzut ca instituţie fundamentală a statului, a

existat şi s-a manifestat din plin cu mult înainte, începând chiar cu primele forme de organizare statală cunoscute din antichitatea orientală sau din cea greco-romană, ceea ce a permis formularea unor consideraţii teoretice, deşi incipiente, din partea unor gânditori sau reformatori precum Solon, Platon, Aristotel, Cicero, Iustinian - , iar mai târziu Machiavelli, Bodin, Grotius, Pascal, etc., au dezvoltat gândirea politico-juridică din acest domeniu.

Crearea primelor regimuri şi state democratice a condus la înscăunarea principiului separaţiei puterilor în stat, dar cu nuanţări, mai ales, practice, foarte variate de la stat la stat, de unde şi o evoluţie diferită a conceptului de putere executivă sau de administraţie publică.

În general, noţiunea de administraţie văzută în sens organizaţional sau instituţional, excludea din conţinutul său chiar guvernul conceput, mai degrabă, ca un factor de conducere (guvernare), în timp ce „administraţia" în mod concret se concentra pe activitatea administrativă de aplicare a legilor care-i limitau acţiunile fie prin acte de autoritate ale puterii publice respective, fie prin acte de gestionare şi administrare ce ţineau de dreptul privat.

Mai mult, la finele sec. XIX şi începutul sec. XX se pune accentul pe noţiunea de „serviciu public” prestat de administraţie în beneficiul resortisanţilor săi, iar nu pe „puterea publică”.

În acelaşi sens, interesul general sau public al colectivităţii naţionale sau locale devine scopul principal pentru care acţionează administraţia prin exercitarea competenţelor sale2.

Dacă aceasta este viziunea franceză, în optica germană „administraţia este activitatea statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului juridic, cu excepţia puterii judiciare”3 , sau, cu alte cuvinte, orice activitate a statului sau a altui purtător al puterii publice, separată de puterea legislativă şi cea judiciară reprezintă administraţie, într-o definiţie negativistă.

În Anglia, preocupările privind executivul sunt mai mult pragmatice decât doctrinare, această putere fiind identificată cu guvernul care, împreună cu partenerul său

administraţia, exercită funcţia executivă subordonată instituţiei legislative, respectiv parlamentului care este suveran şi deasupra oricărui control juridic.

În ţări ca Belgia, Luxemburg, România şi Italia se resimte influenţa şcolii franceze, iar în Danemarca şi Olanda a celei germane, în Irlanda a celei engleze.

În doctrina românească actuală există două mari tendinţe în definirea conţinutului acestui concept.

Într-o primă opinie4 puterea executivă este sinonimă cu statul sau autorităţile sale publice centrale şi teritoriale, respectiv guvern, ministere, precum şi structurile acestora din teritoriu, adică prefect şi serviciile publice deconcentrate, în vreme ce administraţia locală (consilii locale şi judeţene, respectiv primarii) reprezintă o cu totul altă instituţie fundamentală ce nu poate fi inclusă în puterea executivă, neîndeplinind o funcţie executivă.