Procedura actelor administrative

Una dintre caracteristicile principale ale sistemului nostru administrativ, comun tuturor regimurilor inspirate din modelul european continental, îl reprezintă faptul că administraţia publică acţionează de obicei în temeiul unor formalităţi, a unor ritualuri: punând în aplicare legea aceasta se vede obligată să acţioneze în limitele şi scopul impuse de lege şi în conformitate cu prevederile normelor juridice. Activitatea juridică a administraţiei se face în temeiul şi pentru realizarea dreptului este întotdeauna o activitate formalizată, şi în mare parte urmând proceduri predeterminate legal. Această circumstanţă de acţiune este în fapt cea care distinge administraţia de persoanele de drept privat, care, în principiu, acţionează informal, sau, în mare parte astfel.

Unele Constituţii europene impun stabilirea prin lege a procedurii administrative, precum, de exemplu, art. 105 lit. c) din Constituţia spaniolă, care dispune că „Legea va reglementa: ...c) procedura privind acţiunile administrative şi când după caz a ascultării persoanelor interesate”.

Sarcinile asumate de către stat sunt aduse la îndeplinire prin intermediul instituţiilor sale şi a procedurilor aferente, respectiv a formelor concrete de realizare a acestor sarcini. Raţiunile existenţei procedurilor administrative îşi au izvorul, pe de-o parte, în exigenţele pentru normalizarea funcţională a marilor organizaţii publice, menite a asigura eficienţa principiului ierarhiei şi a raţionaliza funcţionarea organizaţiei iar, pe de altă parte, de ordin birocratic, din nevoia de a crea rutine comportamentale uşor observabile, a elimina tensiunile derivate din exigenţele de inovare, a frâna ingerinţele puterii politice în acţiunea administraţiei publice ce urmăreşte eficienţa, eficacitatea, obiectivitatea, neutralitatea, imparţialitatea. Situaţiile zilnice de acţiune în cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice sunt extrem de numeroase şi variate iar existenţa unor proceduri standard este de natură a spori randamentul, poate elimina arbitrariul şi asigura egalitatea de tratament a administraţilor. Nu în ultimul rând, existenţa procedurilor administrative facilitează modalităţile de control extern asupra activităţii administraţiei. Procedurile administrative unitare pot facilita intervenţia soluţiilor de optimizare a activităţii unei instituţii.

Modele de proceduri administrative. La nivel teoretic, pot fi distinse trei mari modele ori tipuri de proceduri administrative: modelul austriac, modelul american şi modelul spaniol. Modelul austriac a fost construit începând cu legea din 1925 (o reală codificare de procedură, general revizuită în 1950 şi în 1991), care a fost modelul unor legi similare adoptate în Polonia (1928), Cehoslovacia (1928) şi Iugoslavia (1930), fiind influenţat de pozitivismul juridic, caracterizat prin extinderea reglementărilor procedurale, hiperformalizarea procedurii, elaborat plecând de la modelul jurisdicţional.

Cu o structură internă complet diferită şi o capacitate de protecţie semnificativă, legea federală de procedură administrativă nordamericană reprezintă al doilea model. Este vorba de o lege puţin extinsă, alcătuită din principii de bază care fundamentează un model de procedură caracterizat prin deformalizare şi consacrarea publicităţii şi transparenţei ca principii cu caracter absolut.

Un al treilea model este legea de procedură administrativă a Spaniei din 1958, care îmbină caracteristicile celor două modele, devenind astfel un prototip divers ce a inspirat state precum Suedia (1968), Germania (1976), Argentina (1972), Venezuela (1982), Portugalia (1989), Chile (2003).

Tendinţele actuale în materia reglementării procedurii administrative converg spre adoptarea unor reglementări unitare, sub forma codurilor sau a legilor de procedură administrativă, tendinţe manifeste şi la nivelul administrativ al Uniunii Europene. În România, cu toate că necesitatea adoptării unui cadru reglementar unitar în materie a fost semnalată de literatură şi practica administrativă încă de la începutul secolului trecut, abia la finele acestuia s-a putut elabora un proiect de cod în această materie. Acesta a fost inclus în programul anterior de guvernare dar fără a se fi reuşit în acel madat adoptarea acestuia prin lege. Actualul Guvern are constituit la nivel ministerial un grup de lucru menit a actualiza proiectul pentru a-l înainta Parlamentului a iniţiativa sa legislativă.

Actul administrativ ca element structural central al procedurii administrative. După cum se arată în doctrina de specialitate, actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice prin care aceasta îşi exercită prerogativele de putere publică întreaga procedură administrativă fiind structurată în jurul acestuia. Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care porneşte de la sesizarea necesităţii adoptării sau emiterii lui şi continuă cu colectarea, în acest scop, a informaţiilor necesare, preluarea acestora, elaborarea mai multor variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului, deliberarea şi, în final, adoptarea sau emiterea actului. Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii autorităţilor publice care adoptă actul şi ai altor autorităţi publice care colaborează cu acestea.

Într-o opinie , procedura administrativă poate fi definită în două sensuri. Astfel, pe de o parte, procedura administrativă reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de organele administraţiei de stat în îndeplinirea atribuţiilor sale. Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează forma în care se înfăptuieşte activitatea executivă sau ansamblu normelor juridice privind formele şi modalităţile specifice de elaborare, punere în executare şi control al actelor administrative, precum şi de realizare a operaţiunilor administrative şi tehnico-materiale de către structurile administraţiei publice .

În mod tradiţional, termenul de procedură a fost legat de noţiunea de proces, în sens de litigiu, de conflict privind aplicarea dreptului. Procedura administrativă se deosebeşte de procedura judiciară civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:

- în activitatea executivă nu există (încă, în România) un Cod de procedură administrativă care să constituie un ansamblu unitar şi sistematizat de norme juridice, acestea rezultând dintr-o mulţime de acte normative, spre deosebire de procedura instanţelor judecătoreşti care este codificată;

- procedura administrativă are un caracter mult mai complex decât procedura judiciară, fiind reglementată dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite;

- procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu, spre deosebire de procedura judiciară care se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile din litigiu, procuror sau alte organe prevăzute de lege;

- cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, pe când hotărârile judecătoreşti nu au acest caracter, prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de soluţionarea litigiului.

Faţă de normele de drept material, care răspund la întrebarea ce se face, normele de procedură relevă cum se face administraţia publică. Termenul general de procedură este definit ca totalitatea actelor şi formelor, îndeplinite în cadrul activităţii desfăşurate de un organ de jurisdicţie, de executare sau alt organ .

În dreptul administrativ sunt consacrate atât proceduri contencioase, cât şi necontencioase. Dacă procedura judiciară contencioasă este reglementată în prezent de un act administrativ special - Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, în materia procedurii administrative necontencioase nu putem vorbi de un cadru reglementar relativ unitar, tendinţe de sistematizare a reglementărilor în această materie existând abia în proiectul Codului de procedură administrativă al României.

Principii ale procedurii administrative

Din legislaţie şi doctrină s-au putut identifica câteva principii de bază care guvernează procedura administrativă, respectiv:

- principiul legalităţii şi oportunităţii;

- principiul executării obligatorii şi cu bună-credinţă a competenţei legale;

- principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;

- principiul exercitării ierarhice a recursului;

- principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;

- principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate şi măsurilor dispuse;

- principiul exercitării controlului activităţii executive, al celerităţii rezolvării problemelor cetăţenilor;

- principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;

- principiul răspunderii administrative;

- principiul subsidiarităţii.