Sistemul bugetar al României

1. DEFINITIA SI CARACTERISTICILE PROCESULUI BUGETAR

Procesul bugetar consta în repartizarea luarii deciziei bugetare pe nivelurile sau partile implicate în elaborarea bugetului, stabilindu-i fiecarui actor institutional competentele si termenele pentru a asigura întocmirea bugetului în termenul legal.

În unele lucrari procesul bugetar este definit ca fiind “un ansamblu de operatiuni care se succeda anual si privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, încheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar”. Aceasta definitie este deci mai extinsa, incluzând în procesul bugetar si executia, încheierea si controlul bugetar.

Uneori, descrierea procesului bugetar pare fi o lista a datelor de raportare, care pot fi respectate sau nu, însa procesul bugetar este mai mult decât un scadentar al fluxului deciziilor. Procesul bugetar este o succesiune de secvente politice, deoarece: (1) participantii au un control asupra a ceea ce trebuie cheltuit, putând sa opteze pentru un program (proiect) sau altul; (2) structureaza concurenta dintre entitatile finantate de la buget si dintre programe si (3) influenteaza sau ar trebui sa influenteze rezultatele politicilor, cum ar fi marimea totala a bugetului, distributia costurilor si beneficiilor etc.

Principalele caracteristici ale procesului bugetar sunt:

- concurarea actorilor multipli, cu obiective (scopuri) diferite, la desenarea procesului bugetar;

- vulnerabilitatea procesului la mediul înconjurator (o economie mai dezvoltata sau mai putin dezvoltata, atitudinile cetatenilor fata de cheltuielile publice si fiscalitate, fata de deficitul bugetar);

- separarea platitorului de impozite de decidentul bugetar; procesul bugetar determina atât nivelul de explicitare pentru contribuabili a documentului buget, cât si mecanismele de asigurare a acestei explicitari;

- constrângeri legate în special de nivelul deficitului bugetar, astfel încât luarea deciziei sa aiba loc în conditiile unor astfel de constrângeri.

Prima caracteristica a procesului bugetar este varietatea actorilor implicati în elaborarea bugetului si ei sunt adesea în “conflict” în privinta motivatiilor si scopurilor. Astfel, potrivit Legii finantelor publice si a situatiei de fapt care are loc în decursul elaborarii bugetului de stat, principalii actori sunt: entitatile care sunt finantate de la buget (institutii, unitati administrativ-teritoriale etc.), cunoscute ca ordonatori secundari sau tertiari de credite, ordonatorii principali de credite (conducatorii autoritatilor publice, ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale); Ministerul Finantelor, Guvernul, Legislativul (Parlamentul); grupurile de interese si cetatenii.

Ordonatorii de credite (tertiari, secundari si principali) se considera ca încearca sa-si extinda activitatile entitatilor pe care le reprezinta, ca cererile lor sunt aproape nelimitate si ca alti actori bugetari trebuie sa-si limiteze cererile. Motivele pentru dorinta acestora de expansiune includ prestigiul, mai multi subordonati, mai mult spatiu, mai multe secretare si salarii mai mari. Acesta este comportamentul tipic al birocratilor.

Ministerul Finantelor elaboreaza pentru Guvern proiectul bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor locale. El are sarcina de a comunica ordonatorilor principali de credite (dupa ce acestia au depus propunerile pentru proiectul bugetului de stat) limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului, în vederea definitivarii proiectelor de buget.

Sarcina principala a Ministerului Finantelor este ca, pe baza proiectelor de buget definitivate de ordonatorii principali de credite, sa întocmeasca proiectul bugetului de stat pe care sa-l depuna la Guvern pâna la data de 25 septembrie a fiecarui an, însotit de legea bugetara.

Guvernul , dupa ce îsi însuseste proiectul bugetului de stat elaborat de Ministerul Finantelor, îl supune spre aprobare Parlamentului, cel mai târziu pâna la data de 1 octombrie a fiecarui an, însotit de un raport privind situatia economico-financiara a tarii si proiectia acesteia în anul viitor, precum si de legea bugetara.

Parlamentul aproba bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole, si pe ordonatorii principali de credite. Legislatorul încearca de multe ori sa creasca cheltuielile publice. Motivatia acestui comportament consta în faptul ca parlamentarii sunt constienti ca alegerea lor depinde de abilitatea de care dau dovada pentru furnizarea de servicii publice, de realizarea nor programe si cresterea numarului de locuri de munca în circumscriptiile pe care le reprezinta.

Grupurile de interes sunt preocupate si ele de cresterea bugetului de stat. Ele cauta sa obtina mai multe avantaje pentru membrii lor si sa fie sprijinite fie prin crestere cheltuielilor publice în favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le platesc.

Cetatenii , desi nu au un rol direct în procesul bugetar, au adesea un rol indirect. Ei pot sa voteze prin referendum limitarea veniturilor fiscale, sa respinga anumite forme de fiscalitate sau sa ceara echilibrul bugetar. Ei pot sa-si exprime opiniile cu ocazia alegerilor sau cerând alesilor lor sa tina cont de opiniile prezentate de ei.

Acesti actori variati nu au numai scopuri bugetare diferite si potential conflictual, dar ei, în mod obisnuit, au niveluri diferite de putere. Astfel puterea cea mai mare în cadrul procesului bugetar de la noi o are Guvernul prin intermediul Ministerului Finantelor.

Combinarea diferitelor preferinte si a nivelurilor diferite de putere trebuie sa fie orchestrata prin personalul bugetar, astfel încât sa se obtina acordul tuturor actorilor care trebuie sa respecte regulile jocului. Daca anumiti actori au o putere destul de mare asupra bugetului, ei pot înceta sa participe la procesul bugetar sau pot deveni obstructionisti, blocând orice acord sau impunând solutii rigide si nenegociabile.