Analiza Structurii și Dinamicii Cheltuielilor Publice în România și Portugalia în Perioada 2000-2004

Capitolul 1

Cadrul conceptual al analizei cheltuielilor publice

Noţiunea de cheltuială publică s-a conturat pe fundalul apariţiei şi evoluţiei consumului de resurse, cu deosebire, în formă bănească, pentru satisfacerea de nevoi publice, fiind utilizată cu mai multe accepţiuni, atât în teorie, cât şi în practică, dintre care, se invocă, cel mai adesea, sensul juridic şi cel economic.

În sens juridic, mai larg, cheltuiala publică semnifică o plată a unei sume de bani din fonduri publice, legată de crearea şi funcţionarea entităţilor publice şi, în general, de înfăptuirea activităţilor cu caracter public, inclusiv a celor derulate prin întreprinderile cu capital de stat.

În sens economic, însă, cheltuiala publică desemnează relaţii şi procese economice de repartiţie a produsului intern brut, concretizate în alocarea şi utilizarea resurselor băneşti (financiare), pentru realizarea de obiective/acţiuni considerate de interes public, fie la nivel naţional, fie la cel al colectivităţilor locale, inclusiv al entităţilor publice operative (instituţii, întreprinderi etc.).

Corespunzător concepţiilor denumite (generic) clasice, cheltuiala publică reprezintă o consumaţiune de valori cu caracter definitiv şi nerecuperabil. Ea afectează în sens negativ mărimea produsului naţional şi duce la o diminuare a avuţiei naţionale, având şi un impact nefavorabil asupra reproducerii capitalului şi prosperităţii naţiunii. Această interpretare se înscrie în viziunea clasică asupra activităţii considerate neproductive a statului, care era privit doar ca un consumator de resurse, pentru realizarea actvităţilor cu caracter public finanţate din fondurile publice.

În mod deosebit, pentru concepţia modernă asupra cheltuielilor publice, apare caracteristic faptul că acestea sunt privite şi ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bună parte a lor concretizează preocupările statului pentru orientarea utilizării lor în concordanţă cu anumite criterii de optim social-economic.

În raport cu modul de finanţare a obiectivelor/acţiunilor de interes public, pe care le înglobează, sistemul cheltuielilor publice poate fi conceput prin prisma următoarelor componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale entităţilor economico-financiare cu capital de stat.

Cheltuielile bugetare sunt acelea înscrise în bugetele publice şi finanţate din fondurile băneşti administrate de către autorităţile publice (centrale sau locale).

Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se efectuează din resurse (venituri) obţinute şi utilizate direct de către instituţii publice, în cadrul propriei activităţi, fără a mai fi vehiculate prin fondurile bugetare, ele nemaifiind reflectate în bugetele autorităţilor statale.

Cheltuielile speciale vizează realizarea anumitor obiective sau acţiuni de interes public şi sunt finanţate din resurse publice ce se constituie în fonduri speciale, distincte, administrate direct de către anumite ministere sau alte organe de stat.

Cheltuielile întreprinderilor sau instituţiilor financiar-bancare cu capital de stat fac parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, în principiu, nu se reflectă în bugetul public şi deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor întreprinderi, fie că sunt de investiţii sau de exploatare, au un caracter public (în totalitatea lor) dată fiind proprietatea publică pe care acestea se întemeiază.

Criteriile generale de clasificare a cheltuielilor publice sunt de două tipuri, şi anume: criterii administrative; criterii economice.

Potrivit criteriilor administrative, cheltuielile publice se clasifică în funcţie de structura organelor şi instituţiilor publice implicate în angajarea şi efectuarea lor. În cadrul unor asemenea clasificări, se disting: gruparea organică, în care cheltuielile sunt împărţite după fondurile din care se finanţează (din bugetul general sau ordinar al statului, din bugetele locale, din bugetele anexe, din conturile speciale de trezorerie); gruparea funcţională, în care cheltuielile sunt împărţite după specificul activităţii instituţiilor publice (administraţie publică, armată, învăţământ, cultură, sănătate, cercetare ştiinţifică etc.).

După rolul pe care cheltuielile publice îl au în înfăptuirea proceselor economice-sociale, acestea sunt clasificate în: cheltuieli reale sau negative şi cheltuieli economice sau pozitive.