Structura cheltuielilor publice

Cheltuielile publice sunt un concept financiar al cărui conţinut îl reprezintă exprimarea în formă bănească a relaţiilor economico-sociale apărute între stat (pe de o parte) şi persoane fizice şi juridice (pe de altă parte) cu ocazia folosirii resurselor financiare ale statului şi în scopul exercitării funcţiilor şi atribuţiilor acestuia.

Conceptul de cheltuieli publice este legat de îndeplinirea funcţiei de alocare a finanţelor publice şi anume de componenta ei privind repartizarea şi utilizarea resurselor financiare ale statului.

În sfera de cuprindere a acestor cheltuieli se includ, după criteriul instituţiei care le efectuează:

1. cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice centrale de stat, care pot fi particularizate după sursa de finanţare în:

a. finanţate din bugetul de stat (bugetul central de stat, în cazul statelor federative),

b. finanţate din bugetul asigurărilor sociale de stat,

c. finanţate din fonduri speciale (bugetare sau extrabugetare);

2. cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice locale, care, în cazul statelor federative, se regăsesc pe două niveluri ale ierarhiei structurii administrativ-teritoriale:

a. efectuate de organele administrativ-teritoriale intermediare (state, provincii, regiuni ş.a.),

b. efectuate de organele administrativ-teritoriale locale (oraşe, comune etc.);

3. cheltuieli publice efectuate de organisme/administraţii internaţionale/ supranaţionale.

Unele din aceste cheltuieli pot fi transferuri între componentele sistemului naţional de bugete. Dacă luăm drept criteriu includerea sau nu a acestor transferuri în cheltuielile publice, acestea se clasifică în:

1. cheltuieli neconsolidate, care cuprind respectivele transferuri, fiind deci totalul cheltuielilor publice din sistemul naţional de bugete;

2. cheltuieli consolidate, care nu cuprind respectivele transferuri.

Destinaţia cheltuielilor publice generează o structură a lor pe două componente:

1. avans de produs intern brut, reprezentând cheltuieli ale instituţiilor publice pentru formarea brută de capital;

2. consum definitiv de produs intern brut, reprezentând orice alte cheltuieli ale instituţiilor publice, numite în mod obişnuit şi curente sau de funcţionare.

Cheltuielile publice pot fi structurate şi după criteriul sursei formale de finanţare:

1. cheltuieli bugetare, finanţate din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat, din bugetele locale/intermediare sau din bugetele instituţiilor publice autonome;

2. cheltuieli finanţate din fonduri cu destinaţie specială;

3. cheltuieli extrabugetare, finanţate din resurse financiare neincluse în bugetele administraţiilor/instituţiilor publice; veniturile care se pot constitui ca extrabugetare sunt menţionate sau decurg din prevederi legale; cheltuielile efectuate din aceste venituri sunt stabilite în mod autonom de administraţia/instituţia publică ce a realizat venituri extrabugetare; atât veniturile, cât şi cheltuielile respective sunt definite într-un plan de venituri şi cheltuieli extrabugetare şi sunt supuse controlului financiar privind legalitatea constituirii/utilizării lor;

4. cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei publice (în statele în care legea prevede execuţia bugetului de stat prin Trezoreria publică).

Toate aceste patru criterii de structurare a cheltuielilor publice au în vedere conţinutul lor. Din acest conţinut rezultă evident deosebirea între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare:

1. Sfera cheltuielilor publice o include pe cea a cheltuielilor bugetare, adică acestea din urmă sunt parte a celor dintâi şi le includ numai pe cele efectuate din bugetul de stat, din bugetele locale/intermediare şi din bugetul asigurărilor sociale de stat. Cheltuielile publice le include pe acestea şi, în plus, pe cele efectuate din fonduri extrabugetare, din fondurile autorităţilor/instituţiilor internaţionale/supranaţionale sau din veniturile proprii obţinute de instituţiile publice.

2. Cheltuielile bugetare se efectuează strict pe baza creditelor bugetare, în timp ce cheltuielile publice se efectuează şi pe baza altor surse financiare decât creditele bugetare. Aceasta înseamnă că efectuarea cheltuielilor bugetare se poate face strict în limita şi pe baza aprobării lor de către Parlament sau de către autoritatea intermediară/locală investită de acesta pentru a aproba bugete. Aceasta mai înseamnă şi că efectuarea cheltuielilor bugetare este determinată nu numai de constituirea/existenţa resurselor de finanţare, ci şi, în mod neapărat, de existenţa aprobării din partea organului legislativ pentru efectuarea lor.

Clasificarea cheltuielilor publice

Varietatea cheltuielilor publice a făcut necesară introducerea unor criterii pentru structurarea lor. Necesitatea decurge din nevoile de analiză ante sau postfactum, dar şi din cerinţele procesului de elaboarare a bugetelor/programelor/ planurilor financiare şi de definire a indicatorilor bugetari.

Clasificaţia cheltuielilor publice se poate face pe baza criteriilor de conţinut, deja menţionate, dar şi pe baza unora operaţionale rezultate din practica financiară, în primul rând bugetară, şi din practica statistică a diferitelor state. În prezent sunt uzuale, de asemenea, criterii rezultate din practica şi cerinţele unor organisme cu vocaţie internaţională sau mondială.

Principalele criterii de clasificaţie operaţională sunt:

1. Clasificaţia administrativă, bazată pe instituţiile prin care se efectuează cheltuielile publice: minister, departament, judeţ etc. Motivaţia acestei clasificaţii rezultă din faptul că asigură o repartizare a cheltuielilor pe o structură existentă, bine ierarhizată şi care permite identificarea comodă a ordonatorilor de credite, a beneficiarilor şi a legăturilor lor „pe verticală”. Dezavantajul rezidă în aceea că structura administrativă suferă modificări relativ dese, ceea ce îngreunează analizele comparative în dinamică; de pildă, o comună/instituţie este arondată „azi” unui judeţ/minister, iar „mâine” altuia, astfel încât dinamica cheltuielilor trebuie ajustată în cazul unei analize a evoluţiilor plurianuale.